自20世纪80年代末以来，“民工潮”成为描述我国农村劳动力城镇流动的专用名词。但从2003年开始却传来一个异样的声音：从深圳、东莞等较为发达的“珠三角”地区开始，蔓延到闽东南地区，再发展到浙东南和整个“长三角”地区，到2007年，京、津、沪、湖南、江西等内地省份都陆续出现一定程度、一定范围的招工难、缺工现象，与此同时逐渐形成一种新的、颇具特色的现象——“民工荒”。

　　一、结构性短缺的“民工荒”

　　“民工荒”既包括“普工荒”，也包括“技工荒”，但无论哪种类型，其所反映出“荒”的特征都可以概括为一种结构性短缺。

　　1、区域结构性短缺：“民工荒”只是主要出现在经济较发达沿海地区，而并非全国普遍现象。虽然一些内地省份也存在一定程度的缺工现象，但“民工荒”主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区。

　　2、职位结构性短缺：从行业来看，招用普通工比较难的工种主要集中在制衣、制鞋、电子、玩具、家具制造、餐饮服务等行业。技工主要缺模具、数控机床、电子测试等技术人才。从企业来看，部分港资和台资企业、劳动密集型企业和中小型企业、“三来一补”企业等由于出现工资待遇低、克扣工资、扣押身份证、人身歧视、延长劳动时间、劳动强度大、工作环境差、工作危险度高、不重视爱惜农民工人力资本等问题，因此缺工现象最为严重。

　　3、技术结构性短缺：农民工短缺的一个重要表现为熟练工、技工短缺，尤其是高级工严重缺乏。

　　4、性别结构性短缺：女工需求过大，男工相对过剩。劳动力市场上性别供求错位严重，造成女性“民工荒”。

　　5、年龄结构性短缺：许多企业为了自身利益，在招收民工时对年龄有严格限制，由此导致农民工劳动力市场供求在年龄上的结构性失衡。

　　6、时间结构性短缺：农民工短缺的现象主要发生在春节及其前后阶段。

　　二、多种原因造成“民工荒”

　　“民工荒”问题产生的主要原因有以下几种：

　　1、工资收入低

　　从绝对值来看，制鞋、服装、纺织等行业，普遍存在着工资过低的问题，农民工工资水平远远低于自身劳动力价值,使得农村剩余劳动力转移受阻。有的甚至低于法定的最低工资标准，即使能够达到规定的最低工资标准，由于企业在劳资关系中处于强势地位，可以以各种方式（如延时、加班、变相克扣等方式）使其实际所得是低于最低工资的，从而使农民工的劳动力付出与所得并不相匹配。从相对值的角度来看，近年来，GDP保持着9%左右的增长,各级政府的财政收入也保持年均20%的增长速度,但农民工工资增长缓慢，而城市的交通、衣着、食宿、教育的开支和费用不断上升,使农民工的真实工资降低，因此由于维持在城市的生活开支困难的加大导致净收入的减少将会减小对农民外出务工的激励。

　　2、农民工权益得不到保障

　　劳动和社会保障部发布的《关于民工短缺的调查报告》显示，对深圳市在企业工资发放情况的大检查中，发现欠薪企业653家，占被查企业总数的40%多，涉及人员10多万人次，欠薪总额达1亿多元。很多农民工节假日加班未享受过加班工资，有些企业甚至通过预先扣留部分工资，强迫农民工加班加点。同时，一些企业的工作环境相当恶劣，往往缺乏最基本的劳动保护，而且对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例很高。此外，由于户籍限制、经济条件的限制、传统的歧视性观念以及制度本身存在名目繁多的针对农民工的歧视性规定，农民工在居住环境、子女就学以及文化生活、恋爱婚姻等方面，都遇到种种实际困难。在权益缺失如此严重的情况下，农民工又不能通过正常的“用手投票”来维护自己的权益，“用脚投票”成为一种最好的选择。

　　3、企业的低效率增长模式

　　在资源攫取型模式下，由于传统的以压低劳动力成本获得竞争力的大多数企业做的是产业链低端的加工业，尽管生产规模很大，但产业质量很低，其主要以压低劳动成本来获得企业竞争力，这种压低劳动成本的方式一方面以低工资的形式呈现，导致农民工自身缺乏对自身人力资本投资的资金和激励，从而再进一步导致低素质的劳工生产低档产品而企业也只能获取低利润的恶性循环。最终形成“低工资陷阱”（如图1所示）。另一方面压低劳动成本的方式以企业不愿意承担培训成本，也不积极努力提高管理水平,尤其是人力资源管理水平的形式呈现，由此导致农民工高流动性。

　　4、经济高速增长带动企业用工需求扩张

　　1999年以来，在积极的财政政策作用下，我国的投资规模逐年上升，从2003年到现在，后势更加迅猛，同时我国实行的西部大开发、振兴东北老工业基地、内地省区经济改革和工业化进程加快等,刺激了地区性经济的发展,增加了对劳动力特别是产业工人的需求。另一方面，世界经济逐步恢复增长,中国作为新的世界制造业中心,外贸出口逐年增加，也造成企业对农民工需求量的上升。

　　5、青壮年劳动力供给下降

　　“民工荒”中最短缺的是20世纪80年代后出生的年轻农民工，而由于计划生育政策，使得这一时期的出生率明显下降。1975年为我国人口出生率的转折点，也就是说，30岁以下劳动力的供应数量大幅减少了，虽然劳动力总量仍然供大于求，但是特定年龄段农民工的相对短缺是导致局部地区“民工荒”的一个不可忽视的因素。

　　6、人力资本不足与产业结构升级之间的矛盾

　　由于在政府主导下经济增长方式的转变，使得产业升级速度加快，企业对劳动力技能要求在提高。由于产业升级的原因，在更换生产设备、调整生产线的同时，导致用工关系发生改变，原来一条生产线的直接用工数量发生了变化，纯粹的一线工人数量要求降低，而换来的是能够操作新流水线的技术型工人。我国各地企业对各等级技工的需求量增加，而全国技工，特别是高级技工严重短缺，从而出现有些企业高薪难聘一位高级技术人才的现象。

　　7、劳动力市场信息不畅通

　　农民工外出的区域化特征非常明显，他们外出往往是同一个村庄要去某一个地区就都去某一个地区，要从事某一行业就都从事某一行业，缺乏组织与需求信息指导。据调查,农民工通过熟人或亲戚介绍的比例达到60.37%,而通过中介机构介绍和自己应聘的仅占14.20%和12.10%。大多数农村剩余劳动力对各地瞬息万变的用人信息难以适应，对哪儿需要什么样的工人，需要多少等信息不知道，这也造成一定程度上一些地区、行业农民工供给过剩，竞争激烈而另一些地区、行业则用工紧缺，供给不足等局面。

　　8、经济发展的分流作用

　　经济发展的分流作用可以表现为两方面：一方面是区域经济发展对民工的分流作用，即农民工流入地区选择出现多样化。我国的经济发展正从珠三角向长三角、渤海湾地区以及东北三省、西部等方向扩展，使对劳动力需求从单一中心变为多中心共存。另一方面是行业发展对农民工的分流作用，农民工进入行业选择出现多样化。许多行业特别是服务业取得突飞猛进的发展。除此之外还有许多新型行业的出现，农民工不会像过去那样仅仅集中在一个行业，他们流入劳动密集型制造业的数量相对减少，而是被吸引到了更多其他的行业。正是在这种更广阔的就业机会选择的背景下，导致珠三角等南部沿海地区出现日益严重的农民工外流现象。

　　9、民工价值观发生转变

　　上世纪80年代后出生的年轻民工外出打工的目的不同于老一代农民工，新生代农民工的观念与老一代的观念有巨大差别。新生代农民工的这些特征,一定程度上影响了农民工的行为(如图2所示)。

　

图2： 　新老两代农民工的特征

特征	老一辈农民工	新生代农民工
动机	养活全家+子女教育	家庭的生存压力比第一代农民工明显减轻，有相当一部分人打工的目的并不是为了挣钱贴补家用，而是为了见识外面的世界，即改善自己+寻找机会
观念意识	不平等、容忍差别、听话	讲公平、讲道理、讲法治
追求目标	收入+低廉生活	收入+基本健康+时尚+前途 渴望自身价值的实现、向往人性化的生活
承受能力	贫穷、劳累、艰苦、肮脏、枯燥	不太苦、不太脏、不太累、不枯燥

　　10、苛刻的年龄选择

　　用工单位需求量大、严重短缺的主要是18～25岁的年轻农民工。用工单位之所以提出对农民工年龄的苛刻要求,首先是力图逃避社会责任。随着年龄的增大，医疗、养老等问题将接踵而来。其次是力图掘取农民工人力资源中最精华的部分。18～25岁的农民工是负担最轻、精力最旺盛的群体,因此成为一些不良企业竞相争夺的劳动力。劳动密集型制造企业一味谋求从劳动力资源成本上获取竞争优势，人为地限制招工群体，正是这种不合理的劳动需求,造成了对农民工劳动力资源的掠夺性使用。

　　11、机会成本的增加

　　农业收入增加使农民外出打工的机会成本增加，同样也会降低农民外出打工的积极性。农业收入增加来源于两个方面:其一，农产品价格大幅上涨，农业收入增加；其二，国家反哺农业政策实施，从2004年国家开始逐步实行对于农村的“三减免、三补贴”(即减免农业税和除烟叶税以外的农业特产税,免除教育费,即取消教育费附加、教育集资和政策外教育收费，实行种粮直接补贴、购买农机具补贴和良种补贴)政策,一定程度上农民务农积极性提高。

　　12、土地制度的保障

　　现行土地法规定，农村土地归集体所有，农民拥有土地的使用权，但无经营权和转让权。这就使进城打工的农民仍保留着对土地的承包权，并能利用闲暇时间或辅助劳力进行粗放经营，由此产生了大量城乡兼业的劳动者，因而在一定程度上使农村劳动力的转移缺乏稳定性和持续性。目前大多数农民工都选择这种“候鸟式”的生活和就业方式。

　　三、“民工荒”缘于制度缺失

　　“民工荒”其一是“普工荒”，其二是“技工荒”。对于“普工荒”问题，一方面主要是由于低于劳动力自身价值的过低工资收入以及严重的社会保障权益缺失而直接引起的，而过低的工资收入以及社会保障权益的缺失又是由于企业的低效率增长模式所致，这种低效率的运行模式能够得以实现和持续则在于目前相对地强资本、弱劳动这种严重失衡的劳资关系现状，而唯一能够打破这种尴尬困境的只有政府，但有些地方政府的宏观经济政策以数量为导向,片面追求GDP增长和出口创汇,为了营造所谓良好的投资环境，往往在劳资双方的博弈中偏袒资方，牺牲劳工的利益，政府官员追求政绩的短期行为与企业追求利润最大化的企图不谋而合，从而使得本来处于弱势地位的农民工群体显得更加孤立无援，而地方政府这一行为产生的根本原因则在于政府绩效科学衡定的制度性缺失、缺陷。另一方面，二元体制下的城乡结构——户籍制度的存在更是加剧了农民工的弱势地位，由于这种户籍制度本身所带来的弊端、缺陷使得农民工无法融入当地社会，不能享受城市经济发展的成果而被处于边缘化的境地，其实“农民工”这个本身颇具意味的专有名词（身份与职业相矛盾）也深刻体现了这点。

　　“技工荒”产生的直接原因在于农民工人力资本不足与产业结构升级之间的矛盾，而非普工荒中的过低工资收入以及严重的社会保障权益缺失所致。未来的经济科学可持续地发展要依靠转变劳动密集型的经济增长方式，促进产业结构升级是必然趋势，人力资本不足就成为最关键问题所在，而人力资本不足的产生一方面是由于城乡二元经济制度缺陷导致农村发展落后，尤其是教育事业不发达，广大农民没有条件接受劳动技能培训，另一方面农民工即使到了城市中，但因为政府绩效科学衡定的制度性缺失、缺陷以及户籍制度的存在导致其因过低的工资收入而无法对人力资本进行投资，同时由于这种制度性缺失、缺陷在一定程度上纵容企业采取低效率的发展模式，因此企业也无任何激励对农民工进行人力资本投资。

　　四、完善制度改革

　　1、建立绩效评估指标体系

　　政府不能片面强调经济的发展，不能把经济的发展建立在牺牲劳工权益的基础上，不能忽视社会、经济综合平衡协调发展，而应树立以人为本的科学发展观。中央政府应加快建立政府可持续发展绩效评估指标体系,使地方政府的政绩衡量不能仅仅或是主要与地方的经济增长相关联,而更重要的是与劳动条件改善、农民工权益的保障、乃至整个社会的协调发展等相挂钩。不可否认，政府需要追求经济增长，因为只有经济的快速发展才能从根本上带动其他相关方面的改善和发展，但与此同时在对政府的绩效评估时也应同时注意到经济发展的质量怎样，而且从当前劳资关系的严峻形势来看，对质量的关注应该更胜于对数量的关注，众多发展中国家的事实也证明，只有数量的经济增长是短期的，而有质量的经济增长才能长久下去。因此经济的增长应该是良性的增长、应该是高质量的增长、应该是科学可持续地增长。不仅如此，事实上追求经济增长与保护劳工权益也并不相违背，应澄清某些人认为的保护劳工权益将会加大劳动成本，不利于吸引投资的错误观念，事实上改善劳资关系将有利于改善投资环境，将有利于减少社会成本。在对政府进行绩效评估时应以经济与社会相统一、科学可持续地全面发展为标准，而避免片面追求GDP数量，忽视劳工权益。

　　2．逐步改革户籍制度

　　从某种意义上说,城乡之间教育水平的差距造成农民工人力资本不足或许是城乡二元体制所带来的最重大、最深远的负面影响。此外，因为这种城乡分割体制存在也给农民工带来一系列限制和歧视，同是中国产业工人重要组成部分的农民工与拥有城镇户口的正式工人相比还存在很大的差异，“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”在各地区都普遍存在着。因此要从根本上保障农民工的权益，消除对农民工的社会歧视，使农民工在劳动保障，社会保障等方面拥有和城市居民一样的平等待遇,就要改革户籍制度，当然这种改革可能会触及、影响各个方面，因此不可能一蹴而就，而应本着在和谐稳定的发展大局下逐步稳妥推进。

　　此外，还应配套改革、完善其他相关制度，比如：建立农民工教育培训制度；建立更符合实际需求、多层次的农民工社会保障制度；鼓励、加强农民工群体所在企业的工会机制建设；进一步完善、加强劳动执法监督和劳动仲裁制度；制定中国企业社会责任标准；健全、完善舆论监督机制；建立农民工就业信息服务机制等。